로비스트 제도화

공개와 허용을 원칙으로 한 로비제도화

“정책결정과정에서의 합리적·논리적 참여를 제고”
정치시장의 자유화=국민의 청원권과 알권리 증진

로비활동을 음지에서 양지로 끌어낸 미국처럼 국내에서도‘로비스트법’을 도입하려는 움직임이 계속되고 있다. 자신의 입장을 전달할 수 있는 통로가 완전히 차단되면 불법 로비와 같은 부작용이 양산될 우려가 있는 만큼, 로비스트 관련법을 제정해 활로를 터주는 것이 낫다는 주장이다. 이에 학연·지연을 악용한 폐단이 오히려 커질 수 있다는 우려의 목소리 또한 매우 높다. 최근에 확대일로를 걷고 있는 박연차 태광실업 회장의 정관계 로비의혹 수사를 비롯해 로비스트 관련 유력인사들의 연루의혹 등으로 정치권 안팎이 요동치는 가운데 로비의 제도화를 위한 구체적 대안과 국내 로비스트의 세계를 집중 조명해보고자 한다.

한국은 전통적으로 학연·지연 및 혈연을 중시하는 사회적 전통으로 인해 그 어느 사회보다 훨씬 많은 로비가 이루어지고 있다. 이러한 로비행위를 특별히 규정하는 법적장치도 없어, 사실상 불법적 로비를 조장하고 있는 실정이다. 합법적 로비제도의 선진국이라고 할 수 있는 미국은 로비활동을 헌법에 규정된 기본권의 하나인 청원권으로 보고 있다. 이에 근거하여 국가를 상대로 로비활동을 할 수 있는 것이다. 하지만 한국의 로비시장은 합법이 아닌 불법적 암거래시장이라 할 수 있으며, 그 특성상 소수의 참여자가 독점하는 형태를 지니고 있다. 그 안에서 수요자와 공급자가 비밀리에 직접 만나다보니, 공익보다는 사익이 우선시되고 그 비용 또한 매우 높은 것이 현실이다. 이 같은 로비세계의 단점은 그 실체에 대해 전혀 알 수 없는 일반국민들에게 피해가 전가된다는 사실이다. 더욱이 국회의원이나 행정부 관료들이 모든 현안에 대해 정통할 수 없음에도 불구하고, 로비스트 등의 전문가 집단으로부터 양질의 정보를 획득하지 못하는 것. 즉, 그나마 접근이 용이한 소수의 불확실한 정보에 의해 정책을 결정한다는 점이 가장 큰 폐해다. 이를 차단하기 위해 로비시장을 자유경쟁체제로 바꾼다면, 정책결정자는 특정분야의 전문가인 로비스트로부터 양질의 정보를 확보, 국가에 이익이 될 수 있는 결정을 할 수 있을 것이다. 더욱이 지금처럼 정치인이나 행정부 관료를 만나기 위해 막대한 비용을 지불할 필요 없이, 누구든지 변호사에게 자문을 구하듯 저렴한 비용으로 로비스트를 만날 수 있게 될 것이다. 로비스트 역시 그 수임료를 정부에 보고하고 그에 합당한 세금도 납부함으로써, 여러모로 진정한 공익을 실현할 수 있게 된다.

「우리는‘어떻게(How)’해서든지 자기에게 이로운 것은 얻고 해로운 것은 피하고자 한다. 그렇게 하기 위해‘누가(Who)’도움이 될까를 생각한다. 여기서 이‘어떻게(How)’가 넓은 의미의‘로비(Lobby)’이며, 이들을 바르고 떳떳하게 도와주는‘누구(Who)’가 바로‘로비스트(Lobbyist)’이다. – 미국 오리건주 정부 주한대표부의 김진원 대표」

로비스트와 브로커는 분명 다른 존재다

특정 조직의 이익을 위해 의회 공작 운동을 하는 사람을 로비스트(lobbyist)라고 일컫는다. 특정 압력단체의 이익을 대표하는 이들은 정책이나 입법에 영향을 줄 목적으로 정책 입안자나 정당, 의원 등을 상대로 다양한 활동을 펼친다. 여기서 로비(lobby)란, 정책 결정자들이 공공 관계 법률안에 투표하기 위해 모여 있는 대기실을 가리키는 말이다. 이에 로비스트들은 정책 입안자나 입법 추진 의원들이 어떤 특정한 방향으로 정책 결정을 하게끔 설득하고, 행정부처 공무원들에게도 영향력을 행사한다. 이들은 어떤 특정한 법률에 이해관계가 있는 집단에 속해 있거나, 그러한 법안이 통과되거나 부결되기를 원하는 집단의 돈을 받고 고용되는 경우가 많다. 미국을 예로 들면, 사법부 혹은 연방정부에 로비하기 위해서는 로비스트는 당국에 등록해야 한다. 지난 1995년‘로비공개법’이 제정된 이후, 등록은 물론 누구를 위해 어떤 목적으로 활동하는지의 내용을 담은 활동내역도 보고해야 할 의무가 생겼다.‘청원권의 보장’에 근거해 활동하는 로비스트들은 기업이나 민간단체, 정부를 대리하여 정치인을 대상으로 막후교섭을 벌이게 된다. 여기서 이른바‘브로커’와의 경계선이 존재한다. 오리건주 정부 주한대표부에서 일하는 김진원 대표는 한 언론과의 인터뷰를 통해“로비스트는 정해진 돈을 실패나 성공에 상관없이 받는다. 그러나 브로커는 실패하면 못 받고 성공하면 성과급을 받는다. 돼야 할 일을 되게 하고, 안 될 일은 안 하는 게 로비스트다. 1%의 가능성이라도 있으면 면밀히 분석하고 계획해 성과를 만들어낼 수 있는 것이 로비이지만, 설령 99%의 가능성이 있더라도 돼서는 안 되는 일이라면 하지 않는 것이 로비”라고 설명했다. 문제가 될 일은 로비로 볼 수 없다는 것이다. 예를 들어 경찰·검찰·법원에 걸려 있는 사건 해결을 청탁받는 것은 로비라 할 수 없다. 더욱이 각종 이권을 따내기 위해 커미션을 받고 일하는 사람들도 엄밀한 의미에서 로비스트가 아니라는 것이다. 김 대표는 로비스트로서 갖춰야 할 요소로 크게 평판과 신뢰, 정보 제공이라고 전했다. 로비 법제화가 시대적 요구라고 피력한 그는“엄격한 규제와 제도적 장치, 그리고 투명한 정책결정과정이 따라주어야 한다”고 제언했다. 사회구조가 다양해진 만큼 자신이 모르는 분야에 대해 정확한 지식을 전해줄 누군가가 필요하고, 자신이 맡은 이익집단에 대해 가장 정확하고 믿을만한 정보를 제공하는 사람이 바로 진정한 의미의 로비스트라는 것이다.

로비의 양성화로 사회의 투명성 높여야

▲ 로비스트 린다 김에 의한 사건의 전말은 김영삼 문민정부 시절에 국방부 장관 등 고위인사들이 통신감청용 정찰기 도입사업인 백두사업 등의 무기 도입 과정에서 린다 김과 공사(公私)를 구분할 수 없는 부적절한 관계를 맺었다는 사실이 밝혀지면서부터 불거지기 시작했다.

대다수의 국민들은 로비스트에 대한 부정적 시각을 가지고 있다. 잊어버릴 만하면 터지는 비리사건에서 늘 로비스트라는 직업이 등장하기 때문이다. 이러한 인식은 여론조사에서도 확인할 수 있다. 지난 2006년, 한국사회여론연구소에서 전국 성인남녀 700명을 대상으로 실시한 조사에 따르면, 우리 국민 가운데 76.8%는 로비활동에 대해‘정치권과 결탁한 부정부패와 비리 등 부정적 활동’이라는 인식을 갖고 있는 것으로 나타났다. 반면‘기업이나 단체의 이익을 정책에 반영하는 긍정적 활동’이라는 대답은 17.1%에 그쳤다. 뿐만 아니라 로비활동 합법화에도 부정적 인식을 갖고 있는 것으로 나타났다. 응답자 가운데 63.9%가 반대 입장을 밝혔고, 찬성한다는 답변은 30.6%에 그친 것이다. 합법화에 반대하는 이유로는‘연고주의 등으로 폐단이 커질 것’을 꼽았다. 이에 한국사회여론연구소 정창교 수석전문위원은“로비관련법은 헌법상 보장되어 있는 국민 청원권을 제도화하는 것”이라며“그동안 불법적으로 고비용을 지불하며 특권계층만 향유하던 음성적 로비를 양성화하여, 정책결정과정에서의 국민 참여를 확대해야 한다”고 지적했다. 그는 특히“로비의 긍정적 취지를 살리기 위해서는 법안통과와 사회투명성 제고 등 제도적 뒷받침이 시급하다”고 강조했다. 이와 관련해 일상적으로 로비를 경험하는 국회보좌진을 대상으로 한 전문가 조사에서는‘로비스트 등록 및 활동공개에 관한 법률안’의 필요 여부에 대해 56%가‘반드시 필요하다’고 했으며, 29%가‘필요는 하나 좀 더 검토가 필요하다’고 답변했다. 전체 응답자 중 85%가 긍정적으로 인식하고 있는 것이다. 또한 이 법안이 통과되어 로비스트에 대한 등록제가 실시되고 활동보고와 공개가 투명하게 이루어진다면, 우리나라의 부정부패 방지에 얼마나 기여할 것으로 보는가에 대해 응답자의 11%는‘매우 도움이 될 것’이라 했고, 56%가‘도움이 된다’고 답변했다. 이처럼 로비활동을 둘러싼 일반국민과 전문가의 괴리를 줄이기 위해서는 우리사회의 투명성을 먼저 높여야 한다는 것이 정창교 위원의 설명이다. 제1회 투명사회협약 국제포럼(2006.4)에서 국제투명성기구(TI)가 발표한 2005년 우리나라의 부패인식지수(CPI)는 5.0점(10점 만점)으로, 세계 159개국 중 40위에 불과하다. OECD(경제협력개발기구)회원 30개국 중에서도 23위를 차지, 싱가포르(9.4점)와 홍콩(8.3점), 일본(7.3점)에 비해서도 한참 아래인 실정이다. 이는 우리 사회가 부패를 방지하고 투명사회로 나아가는 시스템이 여전히 부족함을 나타낸다. 이에 로비의 양성화는 우리사회의 투명성을 높여야 한다는 또 하나의 과제를 던져주고 있다.

 “올바른 로비 활동 정착을 위해선 표현의 자유를 보장하기 위한‘허용’과 국민의 알 권리를 보장하기 위한‘공개’의 두 원칙을 바탕으로 로비제도화가 진행돼야 한다.”

음성적 로비는 부패의 근원지로 변질 가능

▲ 옷로비 의혹사건의 진상을 밝히는 국회 청문회는 의혹과 불신만 가득 남긴채 끝났다. 당시 대검찰청은 이형자의 자작극으로 촉발된 실체없는 로비로 최종 결론짓고 수사를 종결했다. 본 사건은 외화밀반출 혐의를 받고 있던 신동아그룹 최순영 회장의 부인 이형자가 남편의 구명을 위해 김태정 검찰총장 부인 연정희 등 고위층 부인들에게 고급옷의 옷값지불을 대신하는 등, 재계 총수 부인의 고위 공직자 부인에 대한 로비 의혹으로 불거진 사건이다.

우리나라에서는 로비활동이 불법으로 규정되어 있기에 권력자와 접촉하려면, 이들과 개인적 친분이 있는 사람에게 의존할 수밖에 없다. 그만큼 불법이나 위법행위가 생겨날 개연성이 높은 것이 현실이다. 하지만 이제는 로비에 대한 사회적 인식이 바뀌어야 한다. 로비스트를 등록하게 하고, 그들의 활동과 자금의 공개를 의무화하는 등 로비의 제도화를 적극적으로 고려할 필요가 있다. 이는 로비활동의 윤리성과 투명성을 확보하는 것으로, 종래의 비공개·비공식적으로 이루어져온 로비활동을 종식시키고, 다양한 이익집단의 의사표출을 국회 및 행정부에 윤리적이고 투명하게 전달하는 로비활동을 장려하기 위함이다. 하지만 아직까지는 로비활동에 관해 사실상 아무런 통제장치가 없다. 간접적으로 형법상의 뇌물죄, 정치자금법, 변호사법, 특정범죄가중처벌등에관한법률 이외에 국회법이나 공직자윤리법 등에서 청렴의무를 정하고 있는 등의 방법으로 로비행위의 한계를 정하고 있을 뿐이다. 이에 이은영 전 국회의원은“로비스트의 등장으로 예견되는 가장 큰 문제점 중의 하나는 공공의 이익보다 특수집단의 이익에 종속될 수 있다는 것”이라며“이를 방지하기 위해 로비스트의 활동이 공공의 이익에 반하지 않을 것과 신의를 좇아 성실히 해야 할 것을 명문화해야 한다”고 피력했다. 로비스트의 신분표시와 비밀누설 및 이익충돌행위의 금지 등을 명시하고, 불법적인 로비를 위한 금품을 일절 수수하지 못하게 함으로써, 정치집단과 기업체 및 무수히 많은 이익단체의 상호부패 커넥션을 방지해야 한다는 것이다. 그는 특히“로비활동의 허용범위를 국회와 행정기관의 입법안·각종 법규·행정계획 정책 입장의 수립, 수정, 채택 또는 정책의 실시 및 집행으로 한정해야 한다”고 말한다. 로비활동에 명확한 한계를 설정하여, 부패방지 목적에 부합해야 한다는 것이다.“로비활동에 대한 규제가 없는 현실에서는 각종 음성로비가 독버섯처럼 생겨 부패의 근원지가 될 수 있다”는 것이 그의 설명이다. 국제사회에서의 로비력을 배양하기 위해서라도 입법화를 추진해야 한다는 주장도 제기되고 있다. 그동안 우리 기업가나 외교관들은 해외 로비스트들에게 일방적으로 인도되어, 여러 불이익을 경험했음을 토로한다. 따라서 민간외교역량의 수단이라는 긍정적 의미로 로비력 배양을 위해 관련 법안을 마련해야 한다는 견해다. 우리 기업도 이제는 로비스트 팀을 구성·운영함으로써, 양지에서 이익실현의 다양한 방법들을 축적해 나가야 한다는 것이다. 한미 FTA 합의안이 美 의회에서 거부되거나 심의 자체가 장기간 연기될 상황을 맞고 있는 현 상황을 예로 들면, 우리는 과연 美 의회 논의 과정을 강 건너 불 보듯 해야 하는지 의문이다. 인도는 미·인도 원자력협력 협정 체결 후, 美 의회 비준을 위해 미국 측 지지 세력과 연합해 대대적인 로비를 벌인 바 있다. 멕시코 역시 NAFTA 체결 후 유사한 정성을 기울였다고 한다. 대사관과 경제단체 및 민간기업 지부들의 유기적인 협조와 함께 현지인 로비스트들을 고용, 활용하는 삼각체제는 워싱턴을 우리 쪽으로 보다 가깝게 끌어당기는 수단이 될 수 있다는 것이다.

로비제도의 장단점을 철저히 점검하라

▲ 불법 음성적 청탁 방지를 위한 로비활동 법제화 추진방향 공개토론회 현장(2007.05)

지난 2007년, 국가청렴위원회(現 국민권익위원회)는 음성적인 불법 청탁·로비를 근절하기 위해 로비스트를 양성화하는 입법을 추진한 바 있다. 각 영역에 걸쳐 로비가 만연해 있는 현실을 더 이상은 방치할 수 없었기 때문이다. 일부에서는 로비스트를 양성화하면 오히려 로비가 더욱 만연할 것이란 우려를 제기하지만, 제도적 장치가 없다보니 음성적 로비가 오히려 기승을 부리는 현실을 직시해야 한다. 법안의 실행방안과 관련해선 과제가 적지 않지만, 너무 규제 위주로 흐르면 역기능이 초래될 수 있다는 점에서 우리 사회가 수용할 만한 합리적인 선을 찾아내도록 해야 한다. 입법과정에 다양한 이해집단의 의사가 반영되기 위해서는 유동적이고 다양한 사회집단의 의사를 구체화하여, 국가의사의 결정과정에 지속적으로 반영하는 제도적 장치인 로비제도가 필요하다. 하지만 로비제도를 법제화하여 로비스트의 활동을 공식적으로 허용하는 것은 국가의사결정이 로비의 희생물이 되게 하는 위험성을 내포하고 있다는 지적도 나오고 있다. 김승조 법학박사(법제처)는“사회의 이익집단이 자신의 이익을 관철시키기 위하여 음성적 거래라는 불법적 수단으로 로비를 활용할 가능성이 존재한다”며“다원적 사회구조에서 한 집단 또는 몇 개의 집단이 압도적이고, 지배적인 지위를 이용하여 독점적인 이익을 관철하게 될 가능성도 있음을 명심해야 한다”고 제언했다. 그는 특히“우리나라에서 로비제도를 법제화하여 로비스트의 활동을 공식적으로 허용하기 위해서는 무엇보다도 로비제도의 도입이 갖는 장점과 로비제도로 인한 단점을 충실히 점검하는 것이 필요하다”고 강조했다. 세부적인 규정을 마련하여 로비가 음성적 거래로 전락하는 것을 사전에 방지해야 한다는 것이다. 또한 로비제도는 엄격한 권력분립과 정당조직의 단편성, 정치권력의 분권화, 입법에 대한 의회의 실질적 우위 등이 확립된 미국 정치문화의 산물이라고도 볼 수 있다. 따라서 미국과는 정치적 배경과 문화가 다른 우리나라에 미국식의 로비제도를 도입하는 데에는 한계가 있다. 기능분화가 제대로 이루어지지 못한 한국 사회에서의 법률은 사회구성원을 규제·지배하고 관리하는 지침으로만 받아들여지고 있다. 이러한 점에서 입법에 대한 사회적 이익집단의 로비는 특수이익을 관철하는 부정적인 것으로 간주될 수 있다. 그러므로 로비스트 제도의 법제화는 주로 음성적 자금거래로 이루어지는 로비에 대하여 면죄부를 부여하는 것 이상의 효과는 가져오지 못할 것이란 견해도 나오고 있다. 행정부가 법률안 제출권을 장악하여 국가가 공적 입장에서 법률을 제정하는 경우가 많은 우리나라의 경우, 압력단체에 의한 로비활동은 집단이기주의라는 비난을 면하기 어렵다. 이에 김승조 박사는 좀 더 구체적인 기준안을 다음과 같이 제시하고 있다. △어떠한 활동을 적법한 로비활동으로 인정하고, 어떠한 활동을 불법적인 로비활동으로 금지할 것인가 △어떠한 인적 범위에 대하여 로비활동을 하는 것을 허용할 것인가 △어떠한 방법으로 로비활동을 규제하는 것이 합리적인가 △로비법의 적용가능성을 어떻게 확보할 것인가 △불법적 로비활동에 대하여 어떠한 제재를 가할 것인가 하는 것에 대하여, 세부적인 규정을 마련, 로비가 음성적 거래로 전락하는 것을 방지해야 한다는 것이다. NP

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[로비제도의 올바른 정착을 위해 마련된 외국의 로비스트 규정 사례]

“로비활동을 법적으로 허용하고 있는 미국과 캐나다는 등록, 공개, 위법행위 관련 제재 등을 단일 법률의 형식으로 규정하고 있다.”

▶미국은 1938년 이스라엘계 인사들에 의한 Israel Lobby, 장개석·송미령에 의한 China Lobby 사건 발생을 계기로‘외국대리인등록법’제정을 통해 외국대리인의 로비활동 투명성 확보를 위한 제도를 도입하였다. 2차 대전 후, 노동조합과 변호사연합, 의사연합 등 다양한 국내이익단체의 로비활동을 규제하기 위해 1946년‘연방로비활동규제법’을 제정한 바 있다. 1995년에는 로비대상, 로비스트의 개념과 활동, 공개범위 등을 확대하는 내용의‘로비활동공개법’을 제정하였다. 최근에는 의회를 중심으로 의원윤리 강화 차원에서 로비활동에 대한 통제가 강화되는 추세이다. 지난 2007년 1월에는 로비스트에 의한 선물·여행 제공 금지, 의원의 퇴직 후 활동 제한 및 가족의 로비활동 제한, 로비활동공개 강화 및 로비공개법 실효성 강화(로비공개법 위반시 벌금 증액 : 5만 달러→10만 달러)를 주요내용으로 하는‘윤리개혁법안’이 상·하원을 통과했다.

▶캐나다는 미국과 달리 로비스트 활동의 폐단 때문이 아니라 연고주의와 정실주의에 의한 정부요직의 충원을 규제하려는 노력의 일환으로‘로비스트등록법’제정(1985)하였다. 이를 통해 로비스트 등록 및 공개를 위한 제도를 도입하였고, 5년간 시범시행을 거쳐 1989년부터 발효되어 시행되고 있다(로비의 개념 정의, 등록 면제, 로비스트 유형, 등록정보 등을 규정). 지난 2006년, 일정한 공직보유자에 대해 퇴직 후 5년간 로비활동 금지, 로비스트의 고위관료 접촉 관련 월별보고 의무화 등을 내용으로 하는‘로비스트등록법’을 개정하여, 로비스트 등록·관리 기능을 강화했다.

이 밖에 EU·영국·독일은 로비스트의 존재는 인정하면서도 관련 제도를 별도로 두지 않고, 의회규칙과 로비스트협회 행동강령 등을 통해 불법로비를 예방하기 위한 노력을 기울이고 있다.